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22.03. 2010

Armut und Arbeitsmarkt

Armutsdynamik und Arbeitsmarkt - Enstehung, Verfestigung und Überwindung

Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB) präsentiert im aktuellen Forschungsbericht erste Befunde einer qualitativen Panelstudie "Armutsdynamik und Arbeitsmarkt":
Die Fallbeobachtungen verweisen insgesamt darauf, dass sich das Leben im Hilfebezug bei einem Großteil der Befragten in Bewegung befindet, eine hohe Varianz aufweist und von Mobilität und Flexibilität
geprägt ist. Die vielfältigen, auch eigeninitiativ ergriffenen Aktivitäten der Hilfebezieher widersprechen deutlich dem bisweilen in der Öffentlichkeit präsenten Bild des passivierten Transferleistungsempfängers, der es als erstrebenswert empfindet, ein Leben im Hilfebezug zu führen. Es zeigt sich vielmehr, dass das Erreichen erwerbsbiographischer Stabilität ein Hauptziel der Befragten darstellt.
Der vorliegende Forschungsbericht präsentiert Befunde aus den ersten beiden Erhebungswellen der qualitativen Panelstudie „Armutsdynamik und Arbeitsmarkt“. Die 2006 begonnene und bis 2012 laufende Untersuchung ist Teil der beim IAB angesiedelten Wirkungsforschung zur Grundsicherung für Arbeitssuchende nach § 55 SGB II.
Die auf insgesamt vier Erhebungswellen angelegte Studie rückt die subjektive Perspektive von erwerbsfähigen Hilfebedürftigen, ihre Erfahrungen mit dem Hilfebezug sowie mit der am Prinzip des „Förderns und Forderns“ ausgerichteten Praxis der Hilfegewährung in den Mittelpunkt des Forschungsinteresses.

Auszüge aus dem Forschungsbericht von Andreas Hirseland und Philipp Ramos Lobato "Armutsdynamik und Arbeitsmarkt"


" Biographische Bedeutung des Hilfebezugs
Aus biographieanalytischer Perspektive entfalten Ereignisse und Sequenzen der Lebensgeschichte Wirksamkeit für künftiges Handeln nicht von selbst, sondern erst im Zuge ihrer subjektiven Aneignung durch Erinnern, Ausdeuten und ihre je spezifische Verarbeitung.

So kann das Leben im Hilfebezug unterschiedliche Bedeutungen annehmen, die keineswegs sämtlich eine zukunftsgerichtete Perspektive aufweisen, geschweige denn stets auf eine möglichst schnelle Reintegration in Erwerbsarbeit hin orientiert sind. Die Gründe hierfür sind vielfältig und reichen von Resignation nach erfahrenen vergeblichen Bemühungen um Beschäftigung und Integration in die Arbeitswelt bis hin zu einem eher strategischen Umgang mit dem Hilfebezug als einer Art letzter Rückversicherung angesichts unstetiger Beschäftigungsverhältnisse am Rande des Arbeitsmarktes. Hier bestehen Tendenzen, das Leben im Hilfebezug als schicksalhafte Normalität zu begreifen, mit der man sich persönlich arrangieren kann oder die als alternativlose ‚Endstation’ eines unglücklich verlaufenen Lebensweges erlitten wird, ohne dass subjektiv Chancen für eine sinnvolle Gestaltung des eigenen Alltagslebens oder für die Überwindung der Situation wahrgenommen werden.

Es lassen sich jedoch auch andere, wenn man so will: optimistischere, biographische Verarbeitungsformen des Lebens im Hilfebezug identifizieren. Dies ist z. B. dann der Fall, wenn der Hilfebezug als biographische Episode des Ausstiegs aus einer vorgängigen, als belastend empfundenen Lebensphase wahrgenommen wird und im Sinne eines biographischen Um- bzw. Neuorientierungsmoratoriums genutzt wird. ...

In einem ersten analytischen Zugriff lässt sich folgende heuristische Typologie biographischer Verarbeitungs- und Bewältigungsformen des Hilfebezugs identifizieren.
  • Exklusion: Hier findet sich ein fatalistisches Muster der Lebensführung mit stark resignativen, von Hilflosigkeit und Passivität gekennzeichneten Zügen der Alltagsbewältigung und Tendenzen zur sozialen (Selbst-)Isolierung.
  • Freisetzung: Hier werden Erfahrungen einer ‚Freisetzung’ aus subjektiv für sicher gehaltenen Erwerbskontexten und fehlgeschlagener Arbeitssuche durch verstärkte Integrationsbemühungen in soziale Netze jenseits der Erwerbsarbeit kompensiert, etwa durch die Übernahme von Aufgaben im (erweiterten) Familienkontext, Nachbarschaft und/oder ehrenamtliches Engagement.
  • Grundeinkommen: Hier ist die Lebensgestaltung auf der Basis von Grundsicherung nach SGB II und Nebenerwerb organisiert – teils in Form einer kalkülisierten Beteiligung an Arbeitsgelegenheiten und anderen Angeboten des zweiten Arbeitsmarktes, geringfügiger Beschäftigung, in manchen Fällen auch informeller (Neben-)Beschäftigung. Auf Fallebene lassen sich unterschiedliche Motivlagen unterscheiden: Monetäre Motivationen, bei denen die Ausweitung des Haushaltsbudgets im Zentrum steht und Anerkennungsmotive, die auf Selbstbestätigung und soziale Gratifikationen zielen.
  • Moratorium: Hier wird Hilfebezug als transitorisches Phänomen innerhalb der Gesamtbiographie wahrgenommen, z. B. als biographische Restrukturierungsphase nach Ehescheidungen, als Überbrückung eines durch Kinderbetreuungsaufgaben vorübergehend blockierten Zugangs zur Erwerbswelt, als Übergangsphase nach Beendigung einer Ausbildung oder verlängerte Suchphase zur Reintegration in den ersten Arbeitsmarkt. ...


Materielle Teilhabe
Ein gesetzlich vorgesehener Anreiz für die schnelle (Wieder-)Aufnahme von Erwerbsarbeit soll die Ausgestaltung der materiellen Unterstützungsleistungen sein. Das Arbeitslosengeld II soll einerseits so knapp bemessen sein, dass sich die Aufnahme von Erwerbsarbeit für die Hilfebezieher ‚rechnet’, andererseits aber auch eine den gesellschaftlich-politisch ausgehandelten Minimalanforderungen genügende Teilhabe gewährleistet wird. Diese Doppelfunktion der passiven Leistungen des SGB II verweist auf eine entscheidende Neubestimmung des Verhältnisses zwischen der Sicherung materieller Teilhabe und der Überwindung von Hilfebedürftigkeit. Zum einen wird die an den vorgängigen Erwerbseinkommen bemessene ehemalige Arbeitslosenhilfe aufgehoben. Zum anderen wird, im Unterschied zur ehemaligen Sozialhilfe, als deren genuine Aufgabe § 1 des Bundessozialhilfegesetz (BSHG) vorsah, dem Leistungsempfänger ein menschenwürdiges Dasein zu ermöglichen, die Vermeidung von Armutslagen mit Hilfe von finanziellen Unterstützungsleistungen – wie bereits die Struktur des Gesetzestexts verrät – im SGB II nur noch als nachrangige Aufgabe begriffen.

Diese Gewichtung der beiden Ziele der „Grundsicherung für Arbeitssuchende“ ist insofern bemerkenswert, als die Leistungen zur Sicherung des Lebensunterhalts (§ 20 SGB II) die bislang allein der Sozialhilfe vorbehaltene Aufgabe übernommen haben, das „soziokulturelle Existenzminimum“ der Leistungsempfänger zu sichern. Die Priorisierung der „aktivierenden“ Elemente der Grundsicherung gegenüber der Vermeidung von Armutslagen ist hinsichtlich der Sicherung materieller Teilhabe – ... – für die betroffenen Individuen und Familien höchst folgenreich.

... finden sich vielfache Fallkonstellationen, in denen es zu berichtenswerten Problemen auf Ebene der sozialpolitisch relevanten materiellen Teilhabe kommt. Das ‚Leben mit Hartz IV’ ist häufig mit Sorgen und/oder manifesten Problemen hinsichtlich der Realisierung oder Aufrechterhaltung von Teilhabe verbunden. So sind die Themen ‚Verzicht’ und ‚Einschränkung’ in fast allen Befragungen präsent. Beobachtbar waren auch manifeste Versorgungskrisen, etwa aufgebrauchte Geldmittel und leere Kühlschränke zur Monatsmitte, in denen das Ziel der Gewährung einer realisierten Grundsicherung offenkundig nicht erreicht wurde. Derartige Extremsituationen bildeten jedoch eher die Ausnahme, wenngleich wir auch Berichte über wegen Zahlungsrückständen unterbrochene Wasser- und Energieversorgung u. Ä. erhalten haben. Versorgungsengpässe zum Monatsende hingegen sind ein weiter verbreitetes Phänomen.

Die Liste der ... Einschränkungen ist vielgestaltig und die jeweiligen
Auswirkungen auf unterschiedliche Teilhabedimensionen lassen sich in vollem Umfang nur im jeweiligen fallspezifischen Kontext erschließen. ...

Dabei lässt sich das auf Grundsicherungsniveau vorzunehmende Knappheitsmanagement nur bedingt mit jenem vergleichen, das auch der Durchschnittsverdienerhaushalt vornehmen muss. Bei den Hilfebeziehern geht es beispielsweise um Fragen wie die teilweise Substitution elektrischen Lichts durch Haushaltskerzen, das Abmelden von Telefonanschlüssen, die Ablehnung von Einladungen und den Verzicht auf Familienfeierlichkeiten wie Geburtstage und Weihnachtsfeste, aber auch um die Nichtinanspruchnahme des Gesundheitssystems oder Abstriche bei Ernährung und medizinisch erforderlichen Diäten, um Probleme bei der Reparatur und/oder Wiederbeschaffung von Haushaltsgeräten oder Mobiliar. ...

Die andauernden Bewältigungsversuche des relativen Mangels können zudem erkennbar zu psychosozialen Belastungen führen. So reichten die Formen des subjektiven Erlebens und Verarbeitens von Knappheit bzw. Mangel von einem eher fatalistischen ‚Sich-Abfinden’ über die mit Dankbarkeit verbundene Wertschätzung der Transferleistung und die Akzeptanz der politisch begründeten Erfordernis ihrer knappen Bemessung bis hin zu Fällen, in denen die alltägliche Knappheit als Bedrängnis, Depravation und Ursache reaktiven Depressionsempfindens erfahren wird.

Die Gründe für das problematische Auskommen mit der Grundsicherung sind vielschichtig und keineswegs auf unterschiedliche individuelle Kompetenzen im Knappheitsmanagement und persönliche Vulnerabilitäten beschränkt. Auf Basis der vorliegenden Fallanalysen lässt sich festhalten, dass sowohl das subjektive Knappheitserleben als auch die Unterschiede in den mit der Grundsicherung realisierten Versorgungsniveaus von einer Vielzahl von Faktoren abhängen. ...

Prekarisierung
...
Biographische Lagen mit hohem Prekaritätsrisiko finden sich vor allem in der Gruppe der unter 25-Jährigen, die nach Beendigung der Schulpflicht den Einstieg in Berufausbildung und Erwerbstätigkeit (noch) nicht geschafft haben. Hier kumulieren Probleme, die aus einer nicht abgeschlossenen erwerbsbiographischen Orientierungsphase resultieren, teilweise mit solchen Problemen, die aus einer psychosozialen Überforderung angesichts problematischer Herkunftsfamilien, materieller und sozialer Instabilität sowie Suchtproblemen herrühren. Die meisten dieser Betroffenen suchen zwar den Einstieg ins Erwerbsleben, haben ihn aber noch nicht gefunden und sehen für sich auch kaum Chancen hierfür. Dies hängt teils auch damit zusammen, dass ihre Wünsche die für ihre Lage realistisch bestehenden Optionen übersteigen und entsprechend sich bietende Möglichkeiten als eher negativ und unattraktiv beurteilt werden. Es zeigt sich aber ebenso, dass bestimmte Regelungen der Gesetzesdurchführung kontraproduktiv wirken können. So werden etwa Jugendliche, die aufgrund massiver Probleme in und mit ihren Herkunftsfamilien in Betreuungseinrichtungen untergebracht waren, mit Erreichen der Volljährigkeit wieder in das ungünstige familiäre Umfeld zurück versetzt, da ihnen keine eigene Unterkunft zugestanden wird. Die Konsequenz ist eine weitere Destabilisierung der Lebenssituation. ...

Fazit
Insgesamt verweisen die im bisherigen Untersuchungszeitraum getroffenen und beim gegenwärtigen Auswertungsstand vorliegenden Fallbeobachtungen darauf, dass sich das Leben im Hilfebezug bei einem Großteil der von uns Befragten in Bewegung befindet, eine hohe Varianz aufweist und von Mobilität und Flexibilität geprägt ist. Die vielfältigen, auch eigeninitiativ ergriffenen Aktivitäten der Hilfebezieher widersprechen dem in Teilen der Öffentlichkeit präsenten Bild des passivierten Transferleistungsempfängers, der es für erstrebenswert empfindet, ein Leben im Hilfebezug zu führen. Vielmehr zeigt sich, dass das Erreichen erwerbsbiographischer Stabilität ein Hauptziel der biographischen Orientierungen darstellt. Dort wo nicht bereits eine resignative oder fatalistische Grundgestimmtheit Platz gegriffen hat, liefen jedoch die auf nicht-prekäre Erwerbsintegration gerichteten Aktivitäten häufig (noch) ins Leere, wenngleich durch prekäre Formen der Beschäftigung durchaus kurzfristige Verbesserungen erzielt werden konnten oder gar durch Übergänge in sozialversicherungspflichtige Beschäftigungen sich mehr oder weniger gesicherte Zukunftsaussichten eröffneten. Zu beobachten bleibt dennoch, unter welchen Bedingungen diese Fallverläufe in Beschäftigungsstabilität jenseits des Hilfebezugs transformiert werden – was in einigen wenigen Fällen mit guter Berufsqualifikation gelungen zu sein scheint – oder ob sie sich lediglich als zyklisches Phänomen, als Drehtür zwischen Erwerbstätigkeit und Hilfebezug, erweisen.

Bisherige Auswertungen lassen begründet vermuten, dass die Reintegration in stabile Beschäftigung selbst bei vorhandenen objektiven Chancen vor allem dort erschwert wird, wo sich lebensweltlich und erwerbsarbeitsbezogenes Arbeitsvermögen in negativen Devolvierungsdynamiken wechselseitig verstärken. Hier sind
besondere Strategien der motivationsbezogenen Stabilisierung erforderlich, da sich Motivation durch die Maßnahmen aktivierender Arbeitsmarktpolitik nicht zwangsläufig von selbst einstellt und sich auch nicht durch Sanktionierungen erzwingen läßt. Vielmehr bedürfte es ... in diesen Fällen einer eher sozialpädagogisch ausgerichteten Unterstützung einerseits, anderseits aber auch solcher Aktivierungsangebote, die eine nachhaltige, an Kriterien der Beruflichkeit ausgerichtete Qualifizierungschance eröffnen. ... zeigt sich in ... Fällen gelungener oder aussichtsreich erscheinender Erwerbsintegration, dass tätigkeits- bzw. berufsorientierte Orientierungen die Wahrscheinlichkeit eines aktiven Suchens und Wahrnehmens von Chancen zur Erwerbsintegration erhöhen. Gerade hier jedoch können inadäquat zugewiesene Maßnahmen und Kategorisierungen durch die SGB-II-Träger demotivierend wirken, indem sich die Betroffenen herabgewürdigt fühlen und Selbstbewusstsein und Selbstwertgefühl angegriffen werden. Hier scheint sich an manchen Punkten eine Schere aufzutun zwischen der prinzipiell zwar individualistisch-fallbezogenen Ausrichtung des im SGB II niedergelegten Grundsatzes von „Fördern und Fordern“ und dessen an standardisierten Klassifizierungs- und Zuteilungslogiken orientierter Praxis. ...

Das Ziel der Schaffung einer durchgängigen Minimalversorgung und Teilhabe wird nicht immer erreicht und in vielen Fällen der
Aktivierungsgedanke des Gesetzes in sein Gegenteil verkehrt, indem die Alltagsorganisation auf dem Niveau der gegenwärtig zugestandenen materiellen Unterstützung die Energie und Motivation der Hilfebezieher teils vollkommen in Anspruch nimmt. Ein Grund hierfür ist, dass die Logik der Pauschalierung von bedarfsbezogenen Leistungen den vielen unterschiedlichen Lagerungen von Hilfebedürftigkeit nicht immer gerecht wird. Es deutet sich an, dass die fiskalpolitisch und ‚pädago-
gisch’ motivierte restriktive Gewährungspraxis - insbesondere wenn sie mit einem ungenügenden Informationsstand der Hilfebezieher über die rechtlichen Möglichkeiten einhergeht - dazu führt, dass es auch innerhalb des Hilfesystems zu Unterversorgungslagen und Fällen verdeckter Armut kommen kann. Letzteres betrifft insbesondere das Binnenverhältnis von Bedarfsgemeinschaften, wenn etwa nicht abgedeckte Sonderbedarfe eines oder mehrerer Mitglieder intern quersubventioniert werden müssen – was insbesondere Bedarfsgemeinschaften mit Kranken oder mit schulpflichtigen Kindern der Fall ist. ...

Allgemein erscheint eine bessere, wirksamere Aufklärung von Hilfebeziehern über die ihnen zustehenden Leistungen wünschenswert. Dennoch stellt sich grundsätzlich auch die Frage, ob mehr Flexibilität, wie sie im alten Sozialhilferecht bis vor wenigen Jahren gegeben war, nicht zu bedarfsgerechteren Lösungen führen würde. ...

Nicht zuletzt zeigt sich jedoch, dass die materielle Teilhabe von Hilfebedürftigen indirekt auch in hohem Maße von den Einsparungen auf anderen (sozial-)politischen Feldern und bei (kommunalen) öffentlichen Dienstleistungsangeboten bestimmt wird. Auf politischer Ebene sollte der Einfluss sozial- und gesundheitspolitischer Reformmaßnahmen auf Hilfebezieher daher verstärkt in den Blick genommen werden. Es besteht das Risiko, dass Bedürftige - über die aus der Aktivierungslogik resultierenden Vorbehalte gegen Alimentierungen hinaus - doppelten Verknappungsprozessen ausgesetzt sind, die sozial- und gesundheitspolitische Folgeprobleme entstehen lassen. ... "



Quelle:
IAB
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